4.1 Responsabilidad Administrativa
Concepto y consagración:
Corresponde a la responsabilidad que tiene el empleado público, por el hecho de ser tal, y que surge por infracción a sus obligaciones y deberes funcionarios. Las disposiciones que consagran esta responsabilidad son las siguientes:
Artículos 119 al 145 del Estatuto Administrativo de la responsabilidad administrativa los cuales señalan:
Artículos 157 a 159 del Estatuto Administrativo de la extinción de la responsabilidad administrativa.
Artículos 4o, 42 y 46 inc. 2º de la Ley General de Bases de la Administración del Estado, los dos primeros artículos señalan que el Estado es responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, la que procederá sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera corresponder al funcionario que los hubiese ocasionado.
El artículo 42, por su parte, determina el factor de imputación de la responsabilidad del órgano administrativo, correspondiente a la falta de servicio (sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el funcionario)
Por último, el artículo 46 inc. 2o dispone que el incumplimiento a las obligaciones debe acreditarse por investigación o sumario administrativo
Compatibilidad con otras responsabilidades:
El artículo 120 del Estatuto Administrativo establece que «la sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal (…)».
Por tanto, las resoluciones dictadas en dichos ámbitos no excluyen la posibilidad de sancionar administrativamente y por los mismos hechos al funcionario135. De manera clásica, la responsabilidad ha sido clasificada en distintos tipos: civil, penal, administrativa y política.
Estas clases de responsabilidades no sólo son aplicables a los particulares, sino también a los funcionarios públicos.
A continuación señalaremos lo esencial de cada tipo de responsabilidad:
Civil: Esta responsabilidad puede presentarse en dos casos. El primero se basa en el daño o perjuicio patrimonial que sufre la Administración, sin embargo, es necesario que el funcionario infrinja sus obligaciones con dolo o culpa, para que concurra esta responsabilidad.
El segundo ocurre cuando el daño es causado a un administrado, éste se dirige en contra de la Administración, la cual asume la responsabilidad, pero teniendo derecho a repetir en contra del funcionario responsable.
Penal: En este caso, la infracción en que incurre el empleado es susceptible de delito funcionario tipificado en el Código Penal. – Política: Esta se refiere a la acusación constitucional y el juicio político, consagrados en los arts. 52 N° 2 y 53 N° 1 CPR, respectivamente. En el caso de la responsabilidad administrativa, ésta se materializa, desde la perspectiva formal, en dos tipos:
Anotaciones: Son estampadas en la hoja de vida del funcionario. En estricto rigor, esta no constituye responsabilidad administrativa, sino que tiene consecuencias para efectos de la calificación y la ubicación en el escalafón del respectivo funcionario.
Medidas disciplinarias:
Estas se hacen efectivas previa tramitación y acreditación de la infracción al deber u obligación en el respectivo sumario administrativo o en la investigación sumaria. Se aplican tomando en cuenta la gravedad de la infracción y las atenuantes y agravantes que señale el mérito de los antecedentes.
Medidas disciplinarias El dictamen N° 29.382 de 1993 de la CGR señala que “las medidas disciplinarias son los medios que la ley contempla para castigar al funcionario que infringe sus deberes de tal, previo un proceso formal destinado a establecer su responsabilidad administrativa, según decisión de la autoridad con potestad punitiva para imponer esas sanciones.
Estas medidas son establecidas en el artículo 121 del Estatuto Administrativo y corresponden a las siguientes:
Censura: Consiste en la reprensión por escrito que se hace al funcionario, de la que se deja constancia en su hoja de vida, mediante una anotación de demérito de dos puntos en el factor de calificación correspondiente (artículo 122 del Estatuto Administrativo).
Multa: De acuerdo al artículo 123 del Estatuto Administrativo, ésta consiste en la privación de un porcentaje de la remuneración correspondiente, no pudiendo ser inferior al 5% ni superior al 20% de ella, manteniéndose, eso sí, el funcionario en el cargo. De la multa se deja constancia mediante una anotación de demérito en la hoja de vida, de acuerdo a la siguiente escala: menos de 10%, 2 puntos; más de 10% y menos de 15%, 3 puntos; más de 15%, 4 puntos.
Suspensión del empleo: Corresponde a la privación temporal del empleo, desde 30 días hasta tres meses, con goce de entre 50% y 60% de las remuneraciones, pero el funcionario no puede hacer uso de los derechos que le corresponden según el cargo. Se deja constancia en la hoja de vida con anotación de demérito de 6 puntos (artículo 124 del Estatuto Administrativo).
Destitución: El artículo 125 del EA establece que es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento de poner término a los servicios del funcionario. Procede cuando los hechos acreditados en sumario administrativo (no procede como resultado de investigación sumaria) constituyen:
Grave vulneración del principio de probidad administrativa.
Ausentarse sin motivo justificado por más de tres días consecutivos;
Infringir el art. 84 letras i), j) y k) del Estatuto Administrativo
Condena por crimen o simple delito.
Efectuar denuncias de irregularidades o de faltas al principio de probidad de las que afirma tener conocimiento, sin fundamento y respecto de las cuales se constató su falsedad o el ánimo de perjudicar al denunciado.
Demás casos que señalen el Estatuto Administrativo o leyes especiales, Según lo que señala la segunda parte del inciso primero del artículo 120 del Estatuto Administrativo, el funcionario que ha sido destituido producto de la comisión de un delito y resulta absuelto o sobreseído definitivamente en la causa criminal, deberá ser reincorporado en su cargo.
Si el funcionario fue sancionado con otra medida y resulta absuelto o sobreseído definitivamente, puede solicitar la reapertura del sumario.
Procedimientos administrativos disciplinarios Estos procedimientos administrativos pretenden verificar la infracción de las obligaciones funcionarías y así determinar la responsabilidad administrativa del funcionario. Se traducen en una investigación sumaria o sumario administrativo.
Investigación sumaria:
De acuerdo al artículo 126 del Estatuto Administrativo, si se estima que un hecho puede ser sancionado con una medida disciplinaria o si lo dispone expresamente la ley, el jefe del servicio, secretario regional ministerial o director regional de servicios desconcentrados, ordenarán una investigación sumaria. Dicha investigación está destinada a verificar la existencia de los hechos, y la determinación de la individualización y participación de los responsables. Se trata de un procedimiento verbal, pero se debe levantar un acta general en que se deje constancia de los hechos, firmada por los que hayan declarado, y a la cual se agregan los documentos probatorios. La investigación tiene un plazo de 5 días de duración y la lleva adelante un funcionario denominado investigador.
Transcurrido dicho plazo, si procede, se formularán cargos debiendo ser contestados dentro de los 2 días siguientes a la notificación de éstos. El inculpado puede rendir pruebas sobre los hechos en un plazo no superior a 3 días. Vencido el plazo, el investigador terminará el procedimiento con un informe o vista que se eleva a la autoridad que decidió el inicio de la investigación sumaria. La investigación sumaria, de todas formas, tiene un límite, consistente en que producto de ella no puede aplicarse la sanción de destitución, excepto los casos establecidos en el Estatuto Administrativo
La autoridad que ordenó la investigación, una vez que conoce el informe, dicta una resolución, la que debe ser notificada al afectado. Éste podrá interponer recurso de reposición dentro de 2 días ante el que dictó la resolución, en subsidio, puede apelar para ante el jefe superior de la institución, pero sólo procede en el caso que la medida haya sido aplicada por otra autoridad. La reposición o apelación tiene un plazo de 2 días para ser resuelta.
Por último, el artículo 127 del Estatuto Administrativo establece la posibilidad de que la autoridad competente disponga que la investigación sumaria prosiga como un sumario administrativo, en aquellos casos en que durante el transcurso de la investigación se constata la gravedad de los hechos.
La responsabilidad administrativa del funcionario público se extingue:
Por muerte: La multa, cuyo pago o aplicación se encontrare pendiente a la fecha del fallecimiento, quedará sin efecto.
Por haber cesado en sus funciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 147º, inciso final.
Por el cumplimiento de la sanción.
Por la prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria de la administración contra el funcionario prescribe en cuatro años, contados68 Derecho Administrativo desde el día en que este hubiere incurrido en la acción u omisión que le da origen. (Modifica el plazo de dos a cuatro años la Ley 19.653, Art. 5º, Nº 10).
Si hubiere hechos constitutivos de delito, la acción disciplinaria prescribirá conjuntamente con la acción penal. La prescripción de la acción disciplinaria puede interrumpirse o suspenderse.
Se interrumpe, perdiéndose el tiempo transcurrido, si el funcionario incurre, nuevamente, en falta administrativa.
Se suspende, desde que se formulan cargos en el sumario o investigación sumaria.
Otras normas relacionadas con la responsabilidad administrativa; Según lo establecido en el Artículo 146º, letra a, de la Ley 18.834, el funcionario cesa en su cargo por la aceptación de la renuncia. A este respecto, los dictámenes Nºs 12.177 y 13.463, de 1990, han precisado que la renuncia voluntaria presentada por un funcionario sumariado, no puede ser retenida por la autoridad administrativa por más de treinta días, transcurridos los cuales debe, necesariamente, darle curso, ya que la ley no contempla la posibilidad de su rechazo47. Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el Artículo 141º, inciso final, si se encontrare en tramitación un sumario administrativo en el que estuviere involucrado un funcionario y este cesare en sus funciones, el procedimiento deberá continuarse hasta su normal término, anotándose en la hoja de vida la sanción que el mérito del proceso determine. Sobre este particular, el dictamen Nº 16.893, de 1990, señala que, de acuerdo a la norma antes indicada, si durante la sustanciación de un sumario, el funcionario involucrado cesa en sus funciones, el proceso disciplinario debe continuar su tramitación legal y concluir mediante la dictación de un acto formal, sujeto al trámite de toma de razón ante esta Contraloría, que aplique la sanción correspondiente.
Así, la expresión “hasta su normal término”, debe entenderse referida al acto administrativo que afina formalmente el proceso disciplinario (resolución o decreto), emitido luego de notificadas las medidas disciplinarias dispuestas para aplicar al empleado que se alejó del servicio durante la tramitación del sumario que lo afecta, por cuanto la toma de razón a que están sometidos los actos que afinan esos procesos tiene por fin verificar si en ellos se ha respetado la ley estatutaria y cumplido las reglas de procedimiento. Finalmente, la expresión «se encontrare en tramitación», que emplea el Estatuto Administrativo, debe entenderse referida al instante en 47 Vs. Dictámenes Nºs 47.761/69, 19.603/71, 29.366/85.
Principios jurídicos básicos que sustentan la Administración Chilena, dicta la resolución exenta que ordena la instrucción del sumario administrativo y no desde el momento en que se constituye la Fiscalía.
Jurisprudencia:
“Cuando la autoridad administrativa observa que un funcionario tiene un comportamiento inadecuado respecto de otros funcionarios o de los usuarios del servicio, deberá evaluar la situación de manera objetiva, considerando especialmente los efectos de esa actitud sobre el funcionamiento y el quehacer de la institución, tanto en cuanto a su gestión interna como en la juridicidad, eficiencia, eficacia, oportunidad, continuidad y calidad del cumplimiento de sus funciones de servicio público. Basada en esa evaluación, la jefatura, según el mérito y gravedad del diagnóstico de lo sucedido, podrá adoptar al respecto diversas decisiones, tales como: disponer la apertura de un proceso disciplinario si estima que podría estar comprometida la responsabilidad administrativa del funcionario; ordenar una anotación de demérito en su hoja de vida para los efectos de sus calificaciones si concluye que la infracción a sus obligaciones y deberes no puede ser objeto de medidas disciplinarias; o efectuar adecuaciones internas en la unidad donde se haya producido la situación de conflicto (v. gr.: destinación) si es que su gravedad no reviste una envergadura tal que amerite alguna de las medidas antes indicadas, dentro del orden jurídico aplicable”(Dictamen Contraloría General de la República Nº 53.493/2007) .
“No ha procedido sobreseer a ex Jefe de comunicaciones de un servicio que participó en el proceso de decisión y adjudicación de servicios de impresión prestados al mismo servicio, recomendando la empresa a la autoridad encargada de resolver el asunto sin hacerle presente su estrecha relación con ella” (Dictamen Contraloria General de la República N° 8665/2007)
Las únicas medidas disciplinarias que existen para sancionar la infracción a los deberes funcionarios de los servidores públicos regidos por el Código del Trabajo, cuando las faltas no ameritan la terminación de sus contratos de trabajo por alguna de las causales establecidas en el artículo 160 de dicho Código, son aquellas previstas en el artículo 154 Nº 10 de la misma norma, esto es, amonestación verbal o escrita y multa de hasta el 25% de la remuneración diaria, las que sólo pueden aplicarse si están contempladas en el respectivo “Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad”, a que alude el artículo 153 del referido cuerpo legal (Dictamen Contraloría General de la República Nº 15.339/2004, aplica criterio contenido en dictámenes Nº 3.422, de 1994; Nº 30.421, de 1995 y Nº 7.945, de 2001, entre otros
Modifica la ley N° 18.834, de Estatuto Administrativo, para efectos de hacer efectiva la responsabilidad administrativa, derogando la causal de cese de funciones
Boletín N° 5455‑06
La responsabilidad administrativa es la consecuencia jurídica del incumplimiento de deberes impuestos por la ley a los funcionarios públicos. Tales deberes son consustanciales a los cargos, e implican desde normas de probidad administrativa, hasta el cumplimiento de normas técnicas y prácticas de la buena y eficiente gestión pública.
La responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos es parte inherente al concepto de Estado de Derecho, el que tiene como uno de sus ejes fundamentales la responsabilidad de las autoridades. La impunidad de Estado corresponde a doctrinas totalitarias, basadas en la sacralidad de Estado, y en un transpersonalismo que ha desembocado en la violación de derechos fundamentales, y en el decir de los antiguos, de «mal gobierno».
Hoy, la responsabilidad de las autoridades es un elemento inescindible de la moderna «accountability» (estándar de suficiencia de la labor estatal, que contiene los conceptos de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de las autoridades).
La responsabilidad administrativa tiene su origen en la Constitución Política de la República, en tanto su artículo 7 dispone que ninguna magistratura detentará más poderes que los que la ley y la Constitución establezcan, y que los actos contrarios a ella son nulos y acarrearán las sanciones que establezca la ley.
Por su parte, el artículo 38 de la Constitución refrenda la responsabilidad del Estado administrador, frente a particulares, la que de suyo, es una responsabilidad civil o patrimonial.
Asimismo, la Ley Orgánico Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, establece en sus artículos 4 y 44, la responsabilidad del Estado administrador frente a particulares. Es en el artículo 44 en el que establece el derecho del Estado a repetir contra el funcionario infractor, vale decir, a la devolución de lo pagado o indemnizado por el Estado.
Pero esta es una de las dimensiones de la responsabilidad del funcionario público, pues también es pasible de responsabilidad criminal o penal, y no sólo patrimonial.
No obstante, la responsabilidad administrativa conserva su especificidad, y se convierte en una de las vías de obtener una garantía eficiente de la probidad administrativa y del buen gobierno.
La responsabilidad administrativa tiene un procedimiento preestablecido, a través del denominado sumario administrativo, el que debe, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánico Constitucional de Bases Generales de la Administración de Estado, respetar el debido proceso (due process of law)
Asimismo, la responsabilidad administrativa implica sanciones que van desde la amonestación, hasta el traslado forzoso, o la destitución.
Hemos podido presenciar que en varios escándalos públicos, los funcionarios implicados se han visto beneficiados por que la extinción de la responsabilidad administrativa se extingue con la cesación de cargo que han desempeñado de manera cuestionable. La verdad es que este hecho nos parece una hipótesis de impunidad, pues es fácil obtener esta si se cometen hechos que acarrean la responsabilidad poco antes de abandonar el cargo por la extinción de mismo. Los sumarios administrativos siguen tramitándose en caso de renuncia de funcionario imputado, pero ¿qué ocurre en los demás casos?
Es por ello que proponemos derogar la norma que establece que la responsabilidad administrativa se extingue con el cargo, a efectos de fortalecer el ejercicio ético y regular de los cargos públicos, evitar la impunidad administrativa, desincentivar la vulneración de los deberes funcionarios poco antes de terminar la función que se desempeña, y evitar que la hoja de vida de personas que hacen «profesión» de ser funcionarios públicos en diversas reparticiones de Estado, tengan por la vía de¡ expediente señalado, una «hoja de vida» intacta.