1.1 Concepto, Naturaleza y Función del Procedimiento Administrativo

Concepto:

Cuando se habla de procedimientos administrativos existe doctrina que señala conceptos y los define como aquellas secuencias organizadas de obtención y tratamiento de la información, bajo la responsabilidad de un ente administrativo. En virtud del procedimiento administrativo se daría además una estructura a los múltiples contactos que se producen entre la Administración y los ciudadanos o entre distintas unidades administrativas, al integrarlos en un sistema de actuación. En consecuencia, resultará evidente que un procedimiento administrativo podrá darse respecto de la preparación de actuaciones que tendrán o no eficacia fuera de la Administración, o que concluirán o no con una actuación jurídica y formal de la misma. Todos estos aspectos serán demostrativos de una forma de hacer las cosas por parte del ente administrativo, y que quedará dentro de un concepto genérico de procedimiento administrativo. En tal sentido, el procedimiento administrativo constituye el medio en el que se fragua no sólo una decisión administrativa con efectos externos, esto es, el acto administrativo, sino también un contrato administrativo, un reglamento, una instrucción o circular interna y una actuación material. En la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo los podemos definir como “una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”

Entendiéndose así  que el concepto corresponde a una definición tradicional de procedimiento administrativo, sin embargo es restrictivo, en cuanto se refiere sólo a la dictación de un acto administrativo que es, en realidad, el objeto de la ley, pero no debe perderse de vista que el procedimiento administrativo también procede en otros instrumentos relaciónales de la Administración del Estado, como lo son los reglamentos y los contratos administrativos o privados, estos últimos en su fase interna.

Además podemos entender los actos administrativos que se encuentran señalados en el artículo 3° de la ley entiende por actos administrativos las decisiones formales de los órganos de la Administración del Estado, los que pueden tomar la forma de decretos o resoluciones.

Según esta ley, el decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro “Por orden del Presidente de la República”, sobre asuntos propios de su competencia. Un ejemplo sería el que ordena la promulgación y publicación en el Diario Oficial de una ley recientemente aprobada por el Congreso.

Las resoluciones son las que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión, por ejemplo, la que dicta el Director del Servicio de Registro Civil para modificar una partida de nacimiento en los casos que corresponde. Constituyen también actos administrativos, los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus atribuciones. Por ejemplo, un Certificado de Antecedentes del mismo Servicio de Registro Civil que declara que una persona no ha sido condenada por la participación en un crimen o delito.

¿Cómo se inician los Procedimientos Administrativos?

Este tipo de procedimiento se encuentra regulado en los Artículos 28 en delante de la presente Ley y normalmente los procedimientos se iniciarán a solicitud de una persona interesada, pero también los puede iniciar la Administración “de oficio” (por propia iniciativa). Este inicio por oficio se da como consecuencia de una orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia. En caso que el procedimiento se inicie a petición de un interesado, la solicitud que se formule debe contener:

• Nombre y apellidos del interesado o de su apoderado.
• Identificación del lugar o del medio por el cual, preferentemente, se notificarán las actuaciones.
• Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
• Lugar y fecha.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio reconocido.
• Órgano administrativo al que se dirige.

Los interesados podrán pedir un recibo que acredite la fecha de presentación de sus solicitudes, comunicaciones y escritos. Cuando sean numerosos los procedimientos (lo que es usual), el Servicio respectivo deberá mantener formularios de solicitud para los interesados en sus oficinas. Los solicitantes podrán acompañar otros documentos que estimen convenientes para completar los datos del formulario.

Naturaleza:

Cuando se habla de naturaleza jurídica de la Ley de Procedimiento Administrativo o Ley 19.880, podemos entender esto como el ámbito de aplicación, todo esto se encuentra reglamentado en el Artículo 2° de la ley ya mencionada y establece que;  “Serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades”. Por lo tanto, las referencias que la ley hace a la Administración o a la Administración del Estado, deben entenderse como referidas a dichas reparticiones y organismos, aunque también surgen ciertas dudas en cuanto a este tipo de aplicación ya que si se contrasta el alcance del artículo 2° de la Ley  con lo dispuesto en el artículo 1° inciso 2° de la misma  se puede concluir que han quedado fuera del ámbito de aplicación de la primera, los actos del Banco Central y las empresas públicas creadas por ley. Surge la pregunta aquí de si se altera el concepto legal de Administración del Estado, o si se entiende derogada parcialmente la norma del inciso segundo del  artículo 1° de la presente. Es claro que la exclusión de estos dos órganos de la aplicación de esta que supone una modificación de lo que se entendía con carácter general como Administración del Estado; sin embargo, sus alcances son sólo limitados al ámbito. Es criticable la exclusión  por cuanto si se atiende al título de la ley y a la regulación de su objeto se entiende que es una referencia a toda la Administración del Estado, en los términos que establece el citado artículo 1° inciso 2°. Sin embargo, la exclusión se justifica por razones prácticas, toda vez que el Banco Central cuenta con su propia ley orgánica constitucional, en la que se determina la forma en que se expiden sus actuaciones. En el caso de las empresas públicas creadas por ley, el fundamento de la exclusión se encuentra en la forma en que actúan esta clase de órganos, los que se rigen por las normas del Derecho común y normalmente no actúan en ejercicio de potestades públicas.

Función del Procedimiento Administrativo:

Esta nueva ley introduce por primera vez en Chile un modo común de desarrollar las actividades dentro de los órganos de la Administración del Estado. Esto significa que se cuenta con un cuerpo normativo que regula las bases del procedimiento administrativo, otorgando certeza, a administradores y administrados, sobre cuándo y cómo comienza; se desarrolla y concluye un trámite o solicitud presentada ante organismos públicos. Igualmente introduce por primera vez en nuestro país, de manera general, el concepto de “Silencio Administrativo”, tal como se describe más adelante, así como los principios básicos que deberán regular la relación del Estado con los ciudadanos.

La normativa se preocupa de; Definir conceptos de uso uniforme, establecer roles de los actores públicos (funcionarios y servicios) y privados (personas, corporaciones, fundaciones, empresas), fijar los modos a través de los cuales los órganos de la Administración toman decisiones, respecto de beneficios o trámites solicitados por los interesados. Finalmente, y de un modo altamente relevante, explica claramente, por primera vez, los derechos del ciudadano frente a la Administración, cada vez que ésta deba atender a las demandas de servicios que cada repartición pública está destinada a prestar; agrega requisitos de publicidad y de información, para favorecer el conocimiento de los actos administrativos por las personas; y establece ciertos plazos para la ejecución de tareas asociadas

La Ley de Procedimiento Administrativos tiene como objetivos básicos: mejorar sustancialmente la atención a las personas; acortar los plazos de respuesta para el ciudadano y las empresas, simplificar los procedimientos de la administración pública; y además aumentar la transparencia de las actuaciones de los órganos del Estado. En el cumplimiento de estos propósitos establece normas básicas referidas a los siguientes ámbitos:

• Iniciación, desarrollo y finalización de todo procedimiento.
• Identificación del interesado y formas de actuar frente a la administración.
• Formas y mecanismos a través de los cuales los interesados pueden acceder en cualquier momento a la información contenida en el respectivo expediente y a los documentos asociados a su solicitud.
• Plazos máximos para las actuaciones y la conclusión de cada procedimiento. – Notificaciones y publicaciones
• Recursos que pueden recaer en contra de un acto o procedimiento administrativo.
• Procedimientos de urgencia.
• Silencio administrativo, positivo y negativo. Ahora bien, en el caso en que leyes especiales hayan establecido procedimientos administrativos especiales, dicha ley se aplicará sólo con carácter de supletoria.

Esto significa que siempre se aplicará la Ley Nº 19.880 a menos que exista otra que establezca un procedimiento especial para un determinado trámite o solicitud. En todo caso habrá situaciones en las cuales, a pesar de existir dicho procedimiento especial, se aplicarán normas de esta ley en todo aquello que no se encuentre en la norma especial, como puede ocurrir en el caso de los derechos de las personas, los principios del procedimiento o las definiciones legales. Así, la toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirá por lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República