1.3.2 Instrucción
Esta etapa corresponde a la esencia del procedimiento, ya que en ella la Administración Pública va a recopilar toda la información necesaria para dictar el acto administrativo fundado. Se regula en los artículos 34 a 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo
En conformidad con el artículo 34 de la Ley citada, los actos de instrucción son aquellas actuaciones que resultan necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la Administración en el acto. Tales actuaciones se verificarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados de proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención, o constituyan trámites establecidos por ley o por reglamento. Tomando en cuenta el carácter de “ley de bases” que tiene la presente, no ha de parecemos extraño que, por vía del reglamento, se fije alguna actuación necesaria a cumplirse dentro del procedimiento administrativo.
Lo que sí podría apreciarse como una suerte de inconsistencia es el hecho de que el sólo haga referencia a los procedimientos administrativos establecidos en esta ley o en otras leyes especiales, sin referirse a la posibilidad de regulación mediante la potestad reglamentaria, cuestión que es habitual y legítima. Cabe señalar que la LBPA no exige una apertura formal de la etapa de instrucción por parte de la Administración, sino que simplemente el órgano correspondiente dará lugar a los distintos trámites que pueden darse en esta fase y que corresponden a la prueba, los informes y la información pública.
En algunos procedimientos administrativos especiales se contempla también la participación ciudadana, que consiste en que una o varias personas puedan manifestar su opinión respecto de la decisión que va a tomar la Administración, debiendo dicha opinión ser ponderada por el órgano administrativo. La participación, en estricto rigor, sería también parte de esta fase; sin embargo, ella no se contempla como un trámite general de la LBPA aplicable en todo procedimiento administrativo.
Prueba: Sobre este primer punto el artículo 35 dispone lo siguiente: “Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, apreciándose en conciencia”. Si bien la norma es bastante amplia en relación con los medios de prueba que son admisibles, desde ya es posible señalar ciertos inconvenientes relativos a la regulación que la Ley hace de su diligenciamiento.
Evidentemente, para el caso de la prueba instrumental no existirá problema alguno, y simplemente se acompañará el documento. Sin embargo, la ley no regula especialmente la recepción de pruebas fundamentales en ciertos procedimientos administrativos, tales como la prueba testimonial, la prueba pericial o la inspección personal. Esta ausencia de regulación de los medios de prueba se ha prestado para que la Administración del Estado que lleva adelante un procedimiento administrativo, simplemente niegue lugar a ciertos medios probatorios, atendida la complejidad de llevarlas a cabo sin un marco normativo preestablecido.
El órgano instructor del procedimiento administrativo, de acuerdo con d inciso del artículo 35, abrirá un período de prueba de un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, cuando no le consten hechos alegados por :s interesados o cuando así lo exija la naturaleza del procedimiento (por ejemplo, un procedimiento sancionador). Dentro del mencionado plazo podrán rendirse las pruebas que la Administración estime pertinentes y el «interesado siempre tendrá la posibilidad de pedir la prórroga del mismo por la mitad del término que se haya decretado.
Las pruebas propuestas por los interesados podrán ser rechazadas, cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución que deberá ser motivada. Esta resolución de trámite podrá ser impugnada en aquellos casos en que además cause indefensión al interesado (artículo 15 inciso segundo de la Ley). La Administración debe comunicar a los interesados, con la debida iniciación, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación correspondiente se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, advirtiendo, cuando sea procedente, que el interesado puede nombrar a peritos para que le asistan. Un ejemplo sería el caso en que se efectúe una inspección personal para verificar un acontecimiento determinado. En ese caso el interesado podrá ir acompañado de un perito que lo asista en lo pertinente. Aunque la ley no lo señale en forma expresa, siempre deberá dejarse constancia en el acto administrativo correspondiente, la prueba rendida que ha llevado a su dictación. Ello será así, puesto que dicha prueba constituye parte de la motivación del acto administrativo. En definitiva, la prueba da cuenta de los motivos de hecho del acto administrativo.
Informes:
Como un medio para la resolución del procedimiento, la Administración podrá solicitar aquellos informes que señalen las disposiciones legales y los que se juzguen necesarios, debiendo, en todo caso, citarse el precepto respectivo que lo exija, señalando los fundamentos necesarios para ello la conveniencia de requerirlos (artículo 37 de la Ley). Un ejemplo de esto sería el caso en que para sancionar a una empresa determinada por la contaminación causada por sus instalaciones, se requiere de un informe técnico emanado de un organismo técnico, con el objeto de probar la causa y el efecto de la contaminación.
La solicitud de un informe corresponde, en definitiva, a una decisión discrecional de la autoridad administrativa y responde al poder de configuración o preeminencia que ésta tiene en el procedimiento administrativo. En la práctica, siempre existirá la posibilidad de que un particular solicite el informe respectivo, pero la decisión sobre su procedencia en cuanto trámite, corresponderá sólo a la Administración.
En cuanto al valor de los informes, el artículo 38 de la Ley dispone que salvo norma expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. En cualquier caso, la Administración Pública que lleva adelante el procedimiento administrativo para prescindir del informe deberá señalar expresamente los fundamentos en que se basa para ello. De lo contrario, el acto administrativo adolecería de un problema de coherencia interna y, por tanto, de ilegitimidad en sus motivos, toda vez que no se entendería por qué no se resolvió de acuerdo a lo señalado en el informe.
Para evacuar los informes, la Administración dispone de un plazo de 10 días. Hay que considerar, eso sí, que si el informe debía ser emitido por un órgano de la Administración distinto del que tramita el procedimiento, en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurre el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrá prescindir de él y proseguir el procedimiento administrativo con el trámite o la etapa siguiente.
Información pública:
El artículo 39 de la Ley dispone la posibilidad de que el órgano encargado de resolver el procedimiento permita que la comunidad en general formule las observaciones que estime pertinentes relativas al procedimiento o a la parte del mismo que se indique. Para ello, el procedimiento se anunciará en el Diario Oficial o en un diario de circulación nacional, indicándose el lugar de exhibición y el plazo dentro del que se podrán formular las observaciones, el que no podrá ser inferior a 10 días.
La falta de actuación en este trámite no impedirá a los interesados recurrir contra la resolución definitiva del procedimiento, de modo que cabe tener presente para estos efectos lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley. La determinación de la calidad de interesado puede ser algo muy difuso, en especial, respecto de actos de contenido general. Un ejemplo clásico es el caso del cambio del plan regulador con el objeto de transformar el uso de suelo de residencial a industrial. Esto va a permitir que al lado de una residencia particular se instale, por ejemplo, un criadero de animales. El dueño de la vivienda no tiene derecho alguno para evitar que se instale dicho criadero; sin embargo, es evidente que sí tiene un interés en ello. Es por eso que se hace necesario analizar caso a caso la situación de los particulares para determinar si efectivamente existe un interés o no (ver en este capítulo.
Por otro lado, la actuación en el trámite de información pública no otorga por sí sola la condición de interesado, aunque la Administración deberá entregar una respuesta razonada en lo pertinente, la cual podrá ser común para aquellas observaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
El órgano correspondiente dará lugar a la información pública si así lo requiere la naturaleza del procedimiento; sin embargo, en la práctica constituye un trámite poco habitual debido al costo que ella implica y a lo dilatorio de la medida, puesto que no sólo supone esperar el período que la Administración fije para que se formulen las observaciones, sino que también debe haber una respuesta por parte de ella.
Como contrapartida, la entrada en vigencia de la ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, permite conocer de forma más completa y directa el expediente administrativo.