2.1.4 Contenido de la Libertad Sindical en Chile

Se ha criticado que nuestro ordenamiento jurídico laboral no recoge debidamente el principio de libertad sindical, en los términos que se han señalado. Asimismo, recuérdese que en ciertos períodos de nuestra historia derechamente se ha violentado este derecho fundamental.

En la actualidad, el contenido del principio de libertad sindical en Chile está dado principalmente por las siguientes fuentes normativas:

• Tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes.
• Constitución Política de la República.
• Legislación laboral.

a) Tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes

Ya se ha hecho mención de los importantes instrumentos internacionales que han venido a reconocer y regular el contenido del principio de libertad sindical. Sólo resta recordar que el inciso segundo del artículo 5 de la Constitución Política establece que las normas sobre derechos humanos contenidas en tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes complementan lo dispuesto por la propia Constitución, siendo deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, los cuales constituyen un límite al ejercicio de la soberanía. Ahora bien, los convenios de la OIT, tienen una relevancia significativa, puesto que son tratados internacionales, no obstante tienen un carácter particular. En su génesis, la OIT tiene una estructura tripartita, en la que participan representantes de los trabajadores, del Estado y también de los empleadores. Así las cosas, para nuestros jueces hoy en día, los convenios de la OIT, pese a su importancia, no son norma directa, hasta que la ley chilena los regule completamente, por tanto a priori sólo constituyen una directiva o una orientación a seguir para la resolución de fallos.

b) Constitución Política de la República

Por su parte, la Carta Fundamental de 1980 consagra los siguientes derechos y garantías en materia de libertad sindical:

• Derecho a la negociación colectiva en la empresa.

El inciso quinto del artículo 19 Nº 16 establece que la negociación colectiva con la empresa en que laboren es un derecho de los trabajadores, salvo los casos en que la ley expresamente no permita negociar. La ley establecerá las modalidades de la negociación colectiva y los procedimientos adecuados para lograr en ella una solución justa y pacífica. Asimismo, será la ley la que señalará los casos en que la negociación colectiva deberá someterse a arbitraje obligatorio, el que corresponderá a tribunales especiales de expertos cuya organización y atribuciones se establecerán en ella.

En definitiva, la actual regulación constitucional señala que la negociación colectiva sólo se establece como derecho a nivel de empresa, sujetando tal facultad a lo dispuesto en la ley en lo relativo a los casos en que ésta no puede negociar.

• Derecho a la libre sindicación.

Respecto de la libertad sindical individual, nuestra Constitución la concibe como un derecho exclusivo de los trabajadores. En efecto, el artículo 19 Nº 19 se refiere a la libertad sindical individual positiva, al reconocer el derecho de sindicarse en los casos y forma que señale la ley. Asimismo, agrega que las organizaciones sindicales gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de registrar sus estatutos y actas constitutivas en la forma y condiciones que determine la ley.

La misma norma en comento hace referencia a la libertad sindical individual negativa, al consagrar la voluntariedad de la desafiliación sindical.

Por su parte, respecto de la autonomía colectiva, la Constitución establece que la ley contemplará los mecanismos que aseguren la autonomía de estas organizaciones. Por último, establece que las organizaciones sindicales no podrán intervenir en actividades político partidistas.

Con todo, debe tenerse presente que los empleadores pueden igualmente organizarse, pero al tenor del derecho general de asociación (artículo 19 Nº 15).

• Derecho de huelga.

Resulta muy discutible que nuestra Constitución reconozca –y menos garantice– el derecho de huelga, toda vez que plantea este derecho como una prohibición para ciertos sectores. En efecto, se establece que no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. La ley será la encargada de establecer los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la recién citada prohibición.

Ahora bien, el problema de los derechos fundamentales estrictamente laborales^[1] reconocidos en el propio texto de la Constitución –y en particular, los de índole colectiva– es su escasa eficacia jurídica, debido a la insuficiencia de mecanismos jurisdiccionales que permitan garantizar la vigencia real de dichos derechos. Al respecto, cabe recordar que el recurso de protección sólo garantiza los derechos establecidos en el artículo Nº 19 Nº 19, y la libertad de trabajo, el derecho a su libre elección y libre contratación, y lo establecido en el inciso cuarto del artículo 19 Nº 16 de la Constitución (ningún trabajo puede ser prohibido, y libertad de afiliación y desafiliación a organizaciones sindicales).

Por último, a este respecto, cabe recordar la garantía del contenido esencial de los derechos, consagrada en el artículo 19 Nº 26 de la Constitución, que delimita el ámbito de acción del legislador en materia de regulación de los derechos fundamentales. En efecto, establece que el régimen legal que regule o limite las garantías constitucionales no puede afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.

c) Legislación laboral

El rol de la ley en las relaciones laborales:

• Relaciones individuales de trabajo: establecer derechos mínimos irrenunciables para el trabajador.
• Relaciones colectivas de trabajo:
  • Controlar, de diversas formas, las relaciones colectivas de trabajo. La ley fija el marco de acción de las distintas formas de relaciones colectivas de los trabajadores.
  • Funcionalizar la regulación de la relación laboral a un fin económico.
  • Rol promocional^[2]: democratizar las relaciones colectivas de trabajo, es decir, poner a disposición de los sujetos colectivos una serie de derechos que concretan la libertad sindical.

En Chile el Estado ha asumido un rol activo en las relaciones colectivas de trabajo, mas este rol no ha sido de promoción sino de intervención a la autonomía colectiva (rol de control), teniendo como principal instrumento a la ley.

En efecto, el actual modelo normativo^[3] evidencia un limitado reconocimiento del principio de libertad sindical. Ello queda de manifiesto principalmente en dos dimensiones. Primero, se plantea unavulneración del deber general de fomento de la negociación colectiva, toda vez que este modelo normativo presenta medidas que directamente la desestimulan (Art. 305, 306 del Código del Trabajo, entre otros). Y segundo, este mismo modelo presenta varias vulneraciones a derechos que son parte integrante del principio de libertad sindical^[4].

Ténganse presentes, a modo ejemplar, las siguientes consideraciones que fundamentan esta posición:

• La principal fuente de regulación de las relaciones colectivas de trabajo ha sido y sigue siendo la ley y no la autonomía colectiva, debido principalmente al control que sobre ésta ejerce la misma legislación.
  
• La principal finalidad de la actividad sindical, es decir, la defensa de los intereses de los trabajadores, que se concreta fundamentalmente a través de los derechos de negociación colectiva y de huelga, no aparece vinculada a las finalidades y objetivos que la normativa legal chilena reconoce a todas las organizaciones de trabajadores. En efecto, los derechos de negociación colectiva y de huelga están asociados –ya sea en los hechos o en el derecho– sólo al sindicato de empresa^[5].
  
• En los hechos, la negociación colectiva tiene lugar prácticamente sólo a nivel de empresa, que es el único nivel donde el legislador ha establecido el deber de negociar, lo que debilita enormemente el poder de las organizaciones sindicales^[6].
  
• El modelo vigente plantea una atomización de la negociación colectiva en el ámbito de la empresa, ya que en dicho ámbito pueden negociar tantos grupos negociadores como los que puedan reunir los quórums establecidos por el legislador. Asimismo, se otorga un trato similar a las organizaciones sindicales y a las coaliciones de trabajadores, lo que promueve la negociación por estos últimos sujetos, sin reparar en los peligros que envuelve una negociación donde interviene un grupo de trabajadores que no tiene el carácter de permanente^[7].
  
• El artículo 305 del Código del Trabajo establece el ámbito subjetivo de la negociación colectiva (indica qué trabajadores no pueden negociar colectivamente), lo cual constituye una abierta vulneración a los Convenios de Libertad Sindical de la OIT.
  
• Sólo se reconoce el derecho de huelga en el marco de un procedimiento de negociación colectiva reglada, e incluso dentro de dicho procedimiento, se lo limita respecto de ciertas empresas.
  
• El inciso segundo del artículo 306 del Código del Trabajo prohíbe negociar sobre materias que restrinjan o limiten la facultad del empleador de organizar, dirigir y administrar la empresa y sobre materias ajenas a la misma. Esta norma, como se señaló, vulnera el principio de libertad sindical, toda vez que permite una interpretación extensiva.
  
• Respecto de los derechos relativos a la libertad estatutaria, de representación y de gestión interna, cabe reconocer que ninguna disposición violenta derechamente las normas de la OIT, pero existen numerosos ejemplos de normas que por su minuciosidad reguladora se inmiscuyen dentro de la órbita reservada a la autonomía colectiva^[8].
  
• Existe un déficit de mecanismos jurídicos de protección o garantía de los derechos colectivos reconocidos por la legislación laboral. Por ejemplo, resulta discutible la eficacia jurídica del fuero laboral frente a un despido antisindical.

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^[1] Recuérdese que en materia de derechos fundamentales de índole laboral, se distinguen dos grandes categorías. Primeramente, se reconocieron los derechos fundamentales estrictamente laborales y, posteriormente, se han venido reconociendo los derechos laborales inespecíficos o ciudadanía laboral.

^[2] Generalmente, los países nórdicos siguen el rol promocional.

^[3] A nuestro juicio, las Reformas Laborales promulgadas durante los gobiernos de la Concertación no han logrado sustituir el modelo normativo impuesto por el Régimen Militar (Plan Laboral), pese a que ciertamente han morigerado, en algunos aspectos, su estricta regulación respecto de las relaciones colectivas de trabajo.

^[4] En este sentido, véase: Rojas Miño, Irene. Las contradicciones entre el modelo normativo de negociación colectiva y el principio de libertad sindical (en adelante: Las contradicciones). Anuario de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Nº 1/2000. P. 122 y ss.

^[5] En este sentido, véase: Corvera Vergara, Diego; Gumucio Rivas, Juan. Las normas de los Convenios 87 y 98 de la OIT y su relación con la normativa interna chilena (en adelante: Las normas). Revista Laboral Chilena, Julio de 2000. P. 72.

^[6] Ello pese a que la Ley Nº 19.069/1991 permitió la negociación colectiva a nivel pluriempresarial, pero sin deber de negociar. Es más, el actual ordenamiento jurídico admite como sujeto negociador por la parte empresarial a la suma de empresarios individualmente considerados, y no a las organizaciones de los mismos.

^[7] En este sentido, véase: Rojas. Las contradicciones. P. 124 y 125.

^[8] En este sentido, véase: Corvera. Las normas. P. 72.