2.3 Breve distinción entre Procedimiento Administrativo y Procedimiento Administrativo Sancionador

Una de las materias que quizás más se ha discutido en nuestro derecho administrativo es aquella que dice relación con las potestades que se otorgan a la Administración para aplicar sanciones a particulares por el incumplimiento de ciertos deberes o la infracción a determinadas prohibiciones.

De común ocurrencia y en los más diversos ámbitos, la imposición de amonestaciones, multas, clausura de locales y otras medidas tomadas por órganos administrativos en uso de facultades que les otorgan distintos cuerpos legales, se han hecho usuales en nuestro país. Origen además de muchos litigios, dado que por regla general estas medidas pueden ser impugnadas ante los tribunales de justicia mediante diferentes recursos jurisdiccionales que establece la ley en cada caso.

A pesar de existir muchos ejemplos de esta potestad en nuestra legislación y ser numerosos los órganos de la Administración del Estado que la detentan, el debate doctrinario ha sido intenso.

Desde la discusión de la legitimidad constitucional de esta potestad, hasta de los requisitos y límites que deben respetarse por ella y en los procedimientos a través de los cuales se ejerce, las opiniones y las consecuencias de aceptar una u otra posición son diversas.

En este escenario, uno de los principales actores de la discusión ha sido el Tribunal Constitucional (en adelante, “TC”). Requerido primero por el control preventivo de ciertas leyes y últimamente en virtud del requerimiento de inaplicabilidad, el TC ha tenido más de una ocasión para pronunciarse sobre los puntos más debatidos. Nuestra inquietud, y en consecuencia el objetivo del presente trabajo, es revisar la jurisprudencia del TC sobre esta materia, de manera de identificar las decisiones más relevantes y sus argumentos en relación con las sanciones administrativas.

La importancia de esta jurisprudencia viene dada por la interpretación que realiza el Tribunal, desde la Constitución y en la óptica de los derechos fundamentales, y porque además, por la jerarquía del TC, sus sentencias sientan definiciones muy relevantes frente a estas discusiones, que son generalmente aceptadas por el resto de los actores jurídicos.

Hemos seguido un esquema diferente del tradicionalmente usado para analizar las sentencias del TC sobre esta materia. En vez de revisar las sentencias relevantes una por una, hemos intentado sintetizar los aportes del TC, extraídos de diferentes fallos, insertándolos dentro del esquema de la teoría de la potestad sancionadora de la Administración, distinguiendo entre la discusión sobre su legitimidad y respecto de los principios aplicables como límites a su ejercicio en cada uno de sus elementos: infracción, procedimiento y sanción.

Nos parece que es necesario, en todo caso, para aprovechar mejor la jurisprudencia del TC en base a este esquema, realizar previamente una breve reseña de la discusión doctrinaria nacional respecto de estos tópicos.

Esquema de teoría de la potestad sancionadora de la Administración:

Podemos dividir el estudio (y en consecuencia la discusión) de la potestad sancionadora de la Administración de la siguiente manera. En primer lugar, el debate respecto de su legitimidad, es decir, si se acepta que en nuestro derecho la Administración tenga facultades para sancionar a los particulares por la infracción de determinados deberes o prohibiciones, y las razones que se han dado para su existencia.

En este punto, a grandes rasgos en la doctrina nacional pueden encontrarse dos posiciones: una que la niega, fundada en su inconstitucionalidad, y otra que la acepta. Luego, y en base a su aceptación (dogmática o por la fuerza de la realidad) se discute sobre la aplicación de los principios del Derecho Penal a su ejercicio, de manera de imponerle límites a ese poder de la Administración. Esta discusión se detiene en la naturaleza de las sanciones que se imponen por la Administración, respecto de si es también una manifestación del ius puniendi o poder de castigo del Estado y por lo tanto limitado por los mismos principios que el Derecho Penal; y seguidamente, en el contenido de estos principios aplicados al Derecho Administrativo sancionador, esto es, si deben aplicarse con el mismo contenido dogmático desarrollado por el Derecho Penal o si su aplicación debe ser adecuada y “matizada” por el Derecho Administrativo.

Finalmente y siguiendo en parte lo explicado por Bermúdez, estructuraremos la potestad sancionadora de la Administración en base a dos elementos materiales, infracción y sanción, y uno formal, que es el procedimiento. En cada uno de estos elementos veremos la aplicación de algunos de los principios mencionados en el párrafo anterior, tales como legalidad, tipicidad, debido proceso, etc., y cuál es el sentido, alcance o contenido de ellos en cada caso.

De la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración

La discusión doctrinaria Como dijimos, respecto de la legitimidad de la potestad sancionadora pueden identificarse en nuestro medio dos posiciones en doctrina: una que la niega, fundada en su inconstitucionalidad, y otra que la acepta, por diferentes razones.

La primera cuestiona la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración por configurar el ejercicio de una potestad jurisdiccional. Entendiendo que sancionar implica juzgar, resolver conflictos jurídicos entre partes e imponer una pena o castigo, y dado que la actividad de juzgar está reservada exclusiva y excluyentemente a los tribunales de justicia, su ejercicio por la Administración o el Congreso (otro poder del Estado) sería ilegítimo. Además, la garantía del debido proceso incluiría la exigencia, para cualquier juicio y obviamente para la imposición de cualquier castigo, de la presencia de un juez imparcial e independiente11 en un proceso judicial, en un sistema de heterotutela de protección judicial, como el consagrado en la Constitución.

Si sancionar es resolver una contienda jurídica entre partes, ya que una de ellas pretende que la otra ha cometido una infracción y que por eso se le debe aplicar un castigo, que tal juicio lo efectúe una de las partes –la Administración– en contra de la otra, no puede ser una decisión imparcial e independiente.

Postula, por tanto, que la imposición de este tipo de sanciones quede entregada a los tribunales de justicia. Una segunda postura reconoce la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración, dando diferentes razones para ello, además de discutir los argumentos de la posición contraria. Primero, se cuestiona la exclusividad absoluta de la función jurisdiccional en manos del Poder Judicial, lo que implicaría “desconocer las facultades que tiene la autoridad administrativa para imponer sanciones disciplinarias” y la posibilidad que admite el mismo artículo 76 al referirse a “los demás tribunales”, de que existan otros órganos con jerarquía.

En base al artículo de la Constitución Política de la República, por su parte, argumentaba en la misma línea que “si sancionar supone juzgar, tal poder le está vedado a la Administración, pues le pertenece con exclusividad a los jueces”:  “No cabe duda entonces, a la luz del régimen constitucional chileno, que a la Administración le compete conservar el orden público interno… mas la represión, el castigo, la sanción por infracciones a sus propias disposiciones, de cualquier orden, está a cargo del juez imponerla al culpable, ya de oficio, ya por denuncia o requerimiento de los agentes administrativos, y cumplido previamente el racional y justo procedimiento…”

 “El debido proceso implica  entre otras cosas un racional y justo procedimiento y es más: nadie puede ser sancionado en un debido proceso si éste no comporta un juez (es decir, un tercero independiente e imparcial): no hay tal debido proceso si quien sanciona es “una comisión especial”, o juez y parte en el mismo asunto”.

 En todo caso, podemos decir que, en términos generales, esta postura asume un criterio más bien funcional en cuanto a la aplicación de sanciones, en vez de orgánico, en que la legitimidad del poder sancionatorio, “no depende tanto del órgano que lo detenta, como del hecho de ejercerse con el debido respeto de los derechos de las personas”.

 Según este autor, si estos “demás tribunales“ no integran el Poder Judicial, ello significa que pertenecen a otro de los poderes del Estado, el cual sólo puede ser el Poder Ejecutivo. “Así pues, el artículo 73 CPR lleva implícito un reconocimiento en orden a que la autoridad administrativa puede legítimamente ser investida de poderes jurisdiccionales…”.

“Existe también por cierto la tentación de extrapolar la acepción orgánica de jurisdicción, para llegar a afirmar que todo órgano instituido para ejercer la potestad de jurisdicción debe formar parte del Poder Judicial. El problema es confundir lo jurisdiccional restringido a los órganos que integran el Poder Judicial; y no considerar que lo jurisdiccional sea primero y antes que todo una función, la que puede cumplirse por todos los tribunales establecidos por la ley, como señala el artículo 73 inc. 1º CP, sea que integren o no el Poder Judicial”.

Funda su crítica en:

• i) la crisis del sistema judicial, que “lo hace poco confiable para los ciudadanos e ineficiente en su tarea principal, que es la administración de justicia oportuna”, basándose tanto en la insuficiencia de recursos del sistema judicial, hasta la forma de selección de los jueces y organización de los tribunales; y
• ii) la discutida calidad de la justicia, que supuestamente imparcial y objetiva, “no está libre de sospecha la aplicación del Derecho que hacen los tribunales” por su discrecionalidad y las sentencias basadas en elementos subjetivos, y la interpretación de los elementos objetivos (normas) no es uniforme.

Justifica la potestad sancionadora de la Administración por los poderes de “particulares poderosos” y los riesgos de daños asociados a una economía de mercado sin regulación. Ahora bien, si a primera vista podría parecer que la discusión sobre la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración se concentra en la definición o exclusividad de los órganos que pueden ejercer jurisdicción (tribunales u otros), en realidad el punto central tiene que ver con las características del órgano llamado a decidir sobre la aplicación de sanciones. Si la primera postura aboga por dejar estas decisiones en manos de tribunales, es por las garantías de imparcialidad, independencia y sujeción a procedimientos legales que traen aparejadas en nuestro sistema (a pesar de las críticas de “crisis”), y que justamente permitirían respetar debidamente los derechos de los administrados. Los órganos administrativos, por su sujeción al poder central y por las funciones administrativas que están llamados a ejercer, dirigidas por políticas gubernativas, no son neutros al decidir estas materias, ni menos dan mayores garantías de imparcialidad o de una recta interpretación del Derecho. De ahí que la siguiente discusión sea sobre cómo se ejerce esta potestad, y qué garantías deben darse a los involucrados cuando se le otorgan facultades de sanción a un ente distinto de los tribunales de justicia.

La jurisprudencia del TC ¿Qué ha dicho el TC sobre este punto? Podríamos decir que por regla general el Tribunal no se cuestiona la existencia de la potestad sancionadora de la Administración y su constitucionalidad, salvo en un par de ocasiones. Las más de las veces, y aun habiéndose alegado este punto por alguno de los actores del proceso, el Tribunal razona sobre el ejercicio de esta potestad y sus límites, tomando como un dato dado su existencia. Sin perjuicio de lo anterior, existen ciertos razonamientos en los fallos del TC que podrían dejar entrever una posición del Tribunal en relación con los puntos.

Declara inconstitucional la designación de interventores de AFP por la Superintendencia, entre otras razones, por vulnerar el artículo de la Constitución, porque significa … “e) …la adopción de una medida precautoria y por ello es inherente, propio y consustancial al ejercicio de potestades jurisdiccionales, exclusivas y excluyentes de los tribunales de justicia, y no de órganos de la Administración del Estado”. Luego en la letra f) dice que vulnera también el artículo 19 N° 3 inciso 4°, “que reconoce el derecho de toda persona al juez natural y prohíbe el ser juzgado por comisiones especiales, como denomina el constituyente a todo órgano que usurpa atribuciones jurisdiccionales y pretende asumirlas sin haber sido atribuido de ellas conforme a derecho”. Referencias al cuestionamiento de que sea la propia Administración

Por ejemplo, en el control preventivo de la Ley Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, no cuestionó la facultad del Director del Servicio Electoral para cancelar la inscripción en causales dadas por “hechos o situaciones indiscutibles”, pero declara inconstitucional la facultad del Director de dicho Servicio para cancelar la inscripción cuando se configuren causales por haberse practicado la inscripción electoral en contravención a la ley, cuyo ejercicio “lo autoriza, por ende, para apreciar tanto los hechos como el alcance de las normas” de la ley “a fin de resolver” si se ha practicado una inscripción en contravención a ella.

En cuanto a los órganos que pueden ejercer jurisdicción, en algunos fallos el TC reconoce expresamente el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de órganos administrativos al decidir la imposición de multas u otras sanciones. Ejemplos: – El reconocimiento que una autoridad administrativa como el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones “por la vía de la reclamación pasará a ejercer funciones jurisdiccionales, sometida al procedimiento judicial administrativo que la propia disposición le señala”, afectando o estableciendo derechos de terceros: “es indudable que se está en presencia de un proceso jurisdiccional, con partes interesadas en la solución de un conflicto de intereses de relevancia jurídica…” en la que la autoridad administrativa es la primera instancia. De hecho, más adelante se refiere al artículo  de la Constitución, incluyendo dentro del concepto de causas civiles.

Los otorgamiento de facultades jurisdiccionales a un funcionario administrativo, que al ejercerlas, actúa como tribunal de primera instancia cuyas resoluciones son revisadas en segunda instancia por otro tribunal”. “todas aquellas controversias jurídica administrativas que se pueden suscitar, y que deben resolver autoridades, que si bien no están insertas dentro de los tribunales que regula el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo cuestiones que afecten derechos de las personas”.

En otro fallo, el TC desestima la alegación de la reserva exclusiva de jurisdicción en los tribunales, al establecer que basta que la ley le otorgue al Ministerio de Transportes “competencia sancionatoria para conocer y resolver sobre la aplicación de las sanciones que contempla el respectivo ordenamiento legal”.

Por otro lado, en otras sentencias el TC ha negado el ejercicio de jurisdicción por parte de órganos administrativos: “Que la facultad de los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos de aplicar, rebajar o condonar sanciones administrativas a que alude el artículo 6°, letra B, N° 3, se enmarca dentro de sus potestades administrativas sancionatorias, que no suponen ejercicio de jurisdicción… No obstante, aunque se trate de potestades que no suponen ejercicio de jurisdicción, ciertamente deben sujetarse a los parámetros propios de un debido proceso, como lo ha señalado reiteradamente esta Magistratura en diversos pronunciamientos”. Como balance general, da la impresión que el TC no cuestiona la posibilidad que órganos administrativos apliquen sanciones a particulares en el ámbito que les establezca la ley, usando un criterio más funcional que orgánico. Con un criterio amplio de jurisdicción y de las autoridades (no exclusivamente tribunales) que pueden ejercerla, deja bastante en manos de la ley la determinación de competencias sancionadoras. Otra cosa es que al analizar el ejercicio de ésta, le exija cumplir con una serie de parámetros constitucionales, como veremos: “De dicha garantía constitucional se desprende, como este Tribunal lo ha señalado de modo reiterado, que tanto los órganos judiciales como los administrativos cuando han de resolver un asunto que implique el ejercicio de la jurisdicción, han de hacerlo con fundamento en el proceso que previamente se incoe, el que ha de tramitarse de acuerdo a las reglas que señale la ley, la que siempre, esto es sin excepción alguna, ha de contemplar un procedimiento que merezca el calificativo de racional y justo” (énfasis nuestro). Tribunal Constitucional (1993) Rol 176-1993, considerando 6º. 33 Tribunal Constitucional (2003) Rol 388-2003, considerando. Tampoco considera contrario a la Constitución “…el hecho que una ley faculte a una Superintendencia a sancionar las empresas sujetas a su supervisión ante la infracción de ley no constituye un acto constitucionalmente repudiable.