3.1 Los Criterios de la OIT en Relación con la Huelga

Resulta un poco paradójico que los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo no traten explícitamente del derecho de huelga. Empero, esta circunstancia no puede conducirnos a la conclusión de que la OIT niegue el derecho de huelga o se abstenga de asegurar un ámbito de protección al ejercicio del mismo.

Particular interés reviste la “jurisprudencia” que, en relación con el Convenio Nº 87^[1] han elaborado dos órganos instituidos para el control de la aplicación de las normas de la OIT, a saber: el Comité de Libertad Sindical (en adelante C.L.S) y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (en adelante C.E.A.C.R.).

El Convenio Nº 87 de 1948 (sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación) consagra el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores «de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción» (art. 3º), y establece como objeto de dichas organizaciones «fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores» (art. 10). Sobre la base de estas disposiciones^[2], los órganos mencionados han reconocido en numerosas ocasiones el derecho de huelga como derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones y han delimitado el ámbito en que debe enmarcarse su ejercicio, desarrollando un conjunto de principios sobre el derecho de huelga que precisa el alcance de las disposiciones mencionadas.

El principio fundamental fue enunciado en 1952 por el C.L.S. Este órgano sostuvo que el derecho de huelga es uno de los medios legítimos fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y defensa de sus intereses económicos y sociales. La huelga es, por ende, un derecho y no simplemente un hecho social.

De este principio básico tanto el C.L.S. como la C.E.A.C.R. desprenden una serie de corolarios, cuyo estudio abordaremos enseguida, reproduciendo la síntesis de GERNIGON, ODERO y GUIDO^[3]:

1. La consideración del derecho de huelga como derecho fundamental del que deben disfrutar las organizaciones de trabajadores (sindicatos, federaciones y confederaciones), protegido en el ámbito internacional siempre que su ejercicio revista carácter pacífico.   
   
2. El reconocimiento con carácter general del derecho de huelga a los trabajadores del sector público y del sector privado. Solamente es admisible hacer excepciones de este derecho (o someterlo a restricciones importantes) respecto de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado^[4] y los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población)^[5], o en situaciones de crisis nacional aguda.  
           
3. No caben dentro del ámbito de los principios de la libertad sindical las huelgas de carácter puramente político, pero sí las que tienen como finalidad alcanzar soluciones en lo referente a las grandes cuestiones de política económica y social^[6].
   
4. Una prohibición general de las huelgas de solidaridad^[7] sería abusiva. Los trabajadores deben gozar de la posibilidad de emprender medidas de este género cuando la huelga inicial con la que se solidaricen sea, en sí misma legal.
   
5. Es admisible el establecimiento de un servicio mínimo de seguridad en todos los casos de huelga cuando tienen como finalidad respetar la seguridad de las personas, la prevención de accidentes y la seguridad de las instalaciones.
   
6. Es admisible el establecimiento de un servicio mínimo de funcionamiento (de la empresa o institución de que se trate) en caso de huelga en servicios de utilidad pública o en los servicios públicos de importancia trascendental; en la determinación de este servicio mínimo deberían poder participar los empleadores, las organizaciones de trabajadores y las autoridades públicas.
   
7. Son aceptables como condiciones para el ejercicio del derecho de huelga la obligación de dar un preaviso; la obligación de recurrir a la conciliación o a la mediación; el recurso al arbitraje voluntario; la obligación de respetar un determinado quórum y de obtener el acuerdo de una cierta mayoría (en la medida en que no resulte en la práctica muy difícil o imposible el ejercicio del derecho de huelga), y la celebración de un escrutinio secreto para decidir la huelga.
   
8. Las restricciones a los piquetes de huelga deberían limitarse a los casos en que dejen de ser pacíficos y tales piquetes no deben impedir el ejercicio de la libertad de trabajo por los no huelguistas.
   
9. La movilización forzosa de los trabajadores de una empresa o institución sólo resulta admisible en caso de huelga en un servicio esencial o en circunstancias de la más alta gravedad, tales como situaciones de crisis nacional aguda.
   
10. La contratación de trabajadores en sustitución de huelguistas menoscaba gravemente el derecho de huelga, y sólo es admisible en caso de huelga en un servicio esencial o en situaciones de crisis nacional aguda.
    
11. No son objetables las disposiciones legislativas que prevén la deducción salarial de los días de huelga.
    
12. Debe garantizarse una protección adecuada a los dirigentes sindicales y a los trabajadores contra el despido y otros actos perjudiciales en el empleo a causa de la organización o participación en huelgas legítimas, en particular a través de procedimientos rápidos, eficaces e imparciales, acompañados de remedios y de sanciones suficientemente disuasivas.
    
13. Los principios de la libertad sindical no amparan las extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que supongan el incumplimiento de requisitos razonables de licitud o que consistan en acciones de carácter delictivo; las sanciones que se adopten en caso de extralimitación no deberían ser desproporcionadas con la gravedad de las violaciones.

^[1] Los Convenios 87 y 98, fueron aprobados por el Congreso Nacional en diciembre de 1998, promulgados por el Presidente de la República en febrero de 1999 y publicados en el Diario Oficial el 12 de mayo del mismo año.

^[2] La expresión “actividad y programa de acción” que utiliza el art. 3º del Convenio Nº 87, sólo tiene sentido en el contexto de la huelga, en relación con lo dispuesto por el art. 10, conforme al cual el término organización significa toda organización “que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores”. Para poder defender y fomentar sus intereses, los trabajadores necesitan disponer de ciertos medios de acción, que les permitan ejercer presiones para el logro de sus reivindicaciones. La huelga es, precisamente, uno de los medios esenciales de presión de que disponen los trabajadores, consistente en la interrupción en la prestación de sus servicios retirando temporalmente su fuerza de trabajo. Vid. C.E.A.C.R., Estudio General,1994, párrafo 148.

^[3] Op. cit., págs. 510 y 511.

^[4] El criterio propuesto por los órganos de control de la O.I.T. atiende a la naturaleza de las funciones que desempeñan tales funcionarios y no, al hecho de que se les aplique la ley nacional de carrera administrativa. De esta forma quedan incorporados al concepto de funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como aquellos que actúan en calidad de auxiliares de éstos, pero no las demás personas empleadas por el Estado, las empresas públicas o las instituciones públicas autónomas. El C.L.S. ha declarado que ciertas categorías de funcionarios no actúan como órganos del poder público, por ejemplo: los empleados en empresas petroleras, en bancos, en el transporte metropolitano o en el sector de la enseñanza y, de modo más general, los que trabajan en sociedades y empresas del Estado.

^[5] Sin duda, la noción estricta de servicio esencial es relativa, porque varía según las circunstancias particulares de los países. Por ejemplo, una huelga en los servicios portuarios o de transporte marítimo de una isla compromete la vida, salud, seguridad y condiciones económicas de sus habitantes, no así una huelga de ese tipo en un país continental. En una isla los servicios portuarios y marítimos pueden calificarse de esenciales, pero no en un país continental.

Por otra parte un servicio no esencial en el sentido estricto del término, puede convertirse en esencial, si la huelga que repercute en el mismo dura más de cierto período de tiempo o adquiere una dimensión tal, que ponga en peligro la salud, la seguridad o la vida de la población (por ejemplo, los servicios de recolección de basura).

El C.L.S. se ha pronunciado sobre el carácter esencial o no esencial de una serie de servicios concretos. Ha considerado como servicios esenciales en sentido estricto, donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso prohibiciones:

• El sector hospitalario,
• Los servicios de electricidad,
• Los servicios de abastecimiento de agua,
• Los servicios telefónicos, y
• El control del tráfico aéreo.

Preciso es advertir que no se trata de una enumeración exhaustiva. El C.L.S. no se ha referido a más servicios, porque sus pronunciamientos dependen de situaciones particulares y porque es poco frecuente que se presenten quejas por la prohibición de huelga en servicios esenciales. El C.L.S. ha considerado, por el contrario, que los siguientes servicios no pueden catalogarse de esenciales en el sentido del término y que, por lo tanto, no procede la prohibición del derecho de huelga:

• La radio-televisión,
• Los sectores del petróleo y de los puertos (carga y descarga),
• Los bancos,
• Los servicios de informática para la recaudación de aranceles e impuestos,
• Los grandes almacenes y los parques de atracciones,
• La metalurgia y el conjunto del sector minero,
• Los transportes, en general,
• Las empresas frigoríficas,
• Los servicios de hotelería,
• La construcción,
• La fabricación de automóviles,
• La reparación de aeronaves, las actividades agrícolas, el abastecimiento y la distribución de productos alimenticios;
• La Casa de Moneda, la Agencia Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco;
• El sector de la educación,
• Los transportes metropolitanos, y
• Los servicios de correo.

Por supuesto que esta lista de servicios calificados como no esenciales por el C.L.S. tampoco es exhaustiva.

^[6] El C.L.S. ha considerado que «las huelgas de carácter puramente político (…) no caen dentro del ámbito de la libertad sindical». Pero también ha señalado que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho de huelga abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que «engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social». En el mismo sentido, el Comité ha expresado que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder manifestar su descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de los trabajadores, en un ámbito más amplio que el de los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar con un convenio colectivo determinado. La acción de los trabajadores debe limitarse, sin embargo, a manifestar una protesta y no tener por objeto perturbar la tranquilidad pública. En concordancia con tales criterios el C.L.S. ha estimado que “la declaración de ilegalidad de una huelga nacional en protesta por las consecuencias sociales y laborales de la política económica del gobierno y su prohibición constituyen una grave violación de la libertad sindical”. En otro caso el Comité consideró que “la convocatoria de una huelga general de protesta para que se ponga fin a los centenares de asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas que se han producido en los últimos años constituye una acción sindical legítima, por lo que su prohibición constituye una violación grave de la libertad sindical”.

^[7] En cuanto a las “huelgas de solidaridad”, la cuestión es si los trabajadores pueden declarar la huelga por motivos laborales, sindicales o económico-sociales sin repercusión directa e inmediata para ellos. La C.E.A.C.R. definió la huelga de solidaridad como «la huelga que se inserta en otra emprendida por otros trabajadores» y estimó que «una prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva», por lo que los trabajadores «deberían poder recurrir a tales acciones a condición de que sea legal la huelga inicial que apoyen». Este principio fue asumido por el C.L.S.