1.2 Breves antecedentes de la Ley 19.880
La presente Ley tuvo su origen en un Mensaje Presidencial del año 2001, que tenía por objeto analizar la actuación de los órganos de la Administración del Estado, regulando los efectos del silencio administrativo. Dicho proyecto de ley, en un primer momento, tuvo solamente ocho artículos, posteriormente se incluyó un conjunto de disposiciones de procedimiento administrativo, incluyendo la que establece la aplicación supletoria y generalizada de las normas procedimentales contenidas en dicha Ley.
De este modo aquella pasó de tener unas normas de alcance acotado a ser la regla general para la sustanciación de procedimientos administrativo. Su ámbito de aplicación comprende a Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, servicios públicos, la Contraloría General de la República, las Fuerzas Armadas (FF.AA), las fuerzas de orden y seguridad, municipalidades, universidades del Estado y numerosas otras entidades. A partir del análisis de los dictámenes de la Contraloría General de la República, se concluye que éstos interpretan la ley, por cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones legales en su aplicación a casos concretos.
Dado el carácter de intérprete que ejerce la Contraloría de General de la República, sus dictámenes pasan a constituir un todo con la disposición legal que aplican, rigiendo desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley interpretada. En este punto de nuestra explicación, es importante aclarar que los dictámenes de la Contraloría General de la República son “actos jurídicos destinados a establecer la interpretación de las normas que rigen a la Administración y que les son obligatorias a todos sus órganos y funcionarios.
Al respecto, la jurisprudencia administrativa emanada de la Contraloría General de la República constituye, jurídicamente, la opinión y juicio que se emite sobre la correcta aplicación e interpretación de un cuerpo normativo, y siendo la Contraloría General el organismo a quien la Constitución y la Ley han encomendado la misión de emitir tales pronunciamientos, la obligatoriedad de los referidos dictámenes emana en último término de la propia Ley interpretada, pues el Organismo Contralor nada agrega a dichas leyes, sino que solamente se limita a evacuar un juicio declarativo al respecto, según expresa dicho órgano en su dictamen Nº 32.819 de fecha 24-V-2011, cuyo texto señala que “En este sentido, es útil recalcar que tales dictámenes son actos jurídicos que cumplen una función interpretativa de la ley y, en cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones examinadas en cada caso concreto, pasan a conformar un todo obligatorio, rigiendo, por regla general, desde la fecha de vigencia de la ley interpretada”. La jurisprudencia judicial, recogiendo la opinión de Contraloría, ha manifestado que «jurídicamente un dictamen consiste en la opinión y juicio que se emite o forma sobre la correcta aplicación e interpretación de un cuerpo normativo y siendo la Contraloría General el organismo a quien la Constitución y la ley han encomendado la misión de emitir tales pronunciamientos, la obligatoriedad de los referidos dictámenes emana en último término de la propia ley interpretada, pues el Organismo Contralor nada agrega a dichas leyes, sino que solamente se limita a evacuar un juicio declarativo al respecto», según sentenció la Corte de Apelaciones de Valparaíso en el Recurso de Protección Rol Nº 79-87, de fecha 20 de abril de 1987, ratificado posteriormente por la Corte Suprema en sentencia de 1 de junio de 1987.
Queda claro que los dictámenes de la Contraloría General no constituyen instrumentos que establezcan derechos y obligaciones para aquellos a quienes se dirigen, sino que tienen una función interpretativa que pretende aclarar lo ya establecido en la ley, delineando sus contornos de aplicación. Esta función interpretativa se ve complementada y reforzada por el efecto obligatorio y general que la ley ha dado a aquellos.
La misma jurisprudencia del Ente Fiscalizador ha señalado que los dictámenes no son actos generadores de derechos, sino actos meramente declarativos, que deben entenderse incorporados a la correcta interpretación de la norma ya desde el momento de su entrada en vigencia, y cuya conexión con la situación específica que en algunos casos les da origen es, precisamente, que pone en acción esta facultad interpretativa que tiene efectos más allá de aquel caso concreto.
La Ley 19.880 en su artículo 3 define lo que debe entenderse por acto administrativo, al definirla como una decisión escrita formal que emiten los órganos de la Administración del Estado, que contienen expresiones de voluntad, en el ejercicio de potestades públicas. Esta Ley establece entre los artículos 4° al 10 los principios que informan el Procedimiento Administrativo, como son los de escrituración, gratuidad, implicancia, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad. Posteriormente, la Ley reconoce derechos de las personas frente a la Administración, al señalar quienes tienen la categoría legal de interesados, con derecho a identificar a los funcionarios que tramitan el procedimiento, a acceder a la documentación que sirve de base al Acto, a ser tratados con respeto y deferencia, a formular alegaciones y muchos otros derechos que son detallados de manera más precisa.
El Capítulo II se dedica al Procedimiento Administrativo propiamente, otorgando normas básicas que regulan el inicio del procedimiento, su desarrollo, su conclusión, sus efectos, entre otros numerosos aspectos. Luego la ley, entra a regular los Recursos Administrativos, señalando plazos de interposición, órganos competentes para su conocimiento y decisión, plazos de tramitación y contenido del Acto Administrativo que los concluye.