1.4 Las Bases Constitucionales del Procedimiento Administrativo
Cuando se habla de las bases Constitucionales del Procedimiento Administrativo podemos hablar sobre los principios que se rigen en esta Ley, el procedimiento administrativo está sometido a una serie de principios, enumerados en el artículo cuarto y desarrollados en los artículos quinto al artículo al 16. A pesar de la denominación que reciben por la ley, en estricto rigor se trata de ciertas reglas generales que deben ser observadas durante la tramitación del procedimiento administrativo, algunas de estas reglas son:
Escrituración: Sobre este punto estaremos a lo mencionado en relación con el acto administrativo
Gratuidad: A su respecto el artículo sexto señala que en el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo disposición legal en contrario. En consecuencia, la Ley mencionada remite a lo que dispongan normas legales especiales respecto de la posibilidad de que exista una tasa por la tramitación de un determinado procedimiento administrativo.
Celeridad: Cuando se habla de celeridad, en estricto rigor, se hace referencia a la idea de un procedimiento ágil dentro del cual sólo se verifiquen los trámites necesarios, evitando actuaciones dilatorias. Sin embargo, el artículo séptimo de la presente Ley al referirse a la celeridad señala “Se debe tener en cuenta que la idea que subyace en la Ley es que no existan procedimientos administrativos abiertos indefinidamente y que la tramitación concluya en algún momento (por eso existen, además, las reglas sobre silencio administrativo).
Por otra parte, cabe señalar que el procedimiento administrativo no siempre terminará con una decisión por parte de la autoridad, situación que se verificará, en especial, en los casos de terminación anormal del procedimiento administrativo.
Economía procidimental: Ya señalamos con anterioridad la confusión en la que incurre el legislador al describir la celeridad con las características del principio de oficialidad. De todas formas es en este punto donde, en definitiva, se consagra el deber de la Administración de “responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando trámites dilatorios” (Artículo 9) Para ello la ley señala que “se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo”. Por otro lado, “Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto Además “las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a menos que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario». Esta disposición además debe ser relacionada con la posibilidad que tiene la Administración Pública de acumular los procedimientos administrativos cuando exista identidad sustancial o íntima conexión
Contradictoriedad: Se encuentra consagrada en el artículo 10 en los términos siguientes: “Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio”. Esta idea se concreta, en especial, a propósito del período de prueba que podría abrirse dentro del procedimiento administrativo, señalando el artículo 35 de la Ley que los hechos relevantes para una decisión podrán acreditarse por cualquier medio admisible en Derecho y que el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar la prueba ofrecida por los interesados en caso de ser improcedentes o innecesarias.
El artículo 10 continúa señalando en su inciso segundo que “los interesados podrán, en todo momento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que supongan paralización, infracción de los plazos señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto”, estableciendo, de esta forma, la posibilidad de que el propio interesado solicite a la Administración que ponga en práctica lo señalado en el artículo 13 inciso tercero, esto es, la convalidación del acto administrativo. La norma agrega que “dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria En todo caso, los interesados podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
Para ello, el artículo 22 de la presente Ley entiende que los apoderados de los interesados tienen todas las facultades necesarias para la consecución del acto administrativo, a menos que se exprese lo contrario. El poder de este asesor deberá constar en instrumento privado suscrito ante notario o en escritura pública, siendo siempre exigible esta última cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad. Por último, debemos señalar que el órgano instructor del procedimiento siempre deberá adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.
Imparcialidad: A través de esta regla se consagra el deber de la Administración de actuar con objetividad tanto en sustanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte, pero además el legislador hace referencia al respeto que se debe al principio de probidad como un respaldo necesario a la garantía de imparcialidad.
El inciso segundo del artículo 11 de la ley, por su parte, señala que “los hechos y fundamentos de Derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”. La norma en comento, en realidad, tiene un carácter reiterativo y un valor superfluo, tomando en cuenta que el artículo 41 inciso cuarto que establece la obligación de fundamentación respecto de todas las resoluciones administrativas y no sólo aquellas que afectan o restringen derechos de los particulares.
Abstención: En este caso estamos ante una regla que materializa un medio para lograr la imparcialidad, y que dice relación con el deber de los funcionarios y autoridades de la Administración de abstenerse de intervenir en el procedimiento en la medida que se dé en ellos alguna de las circunstancias que se señalan en el artículo 12 de la Ley.
De todas formas, siempre que se abstengan de conocer un asunto, deberán comunicar dicha situación al superior inmediato quien resolverá lo procedente. Las situaciones enumeradas en la ley que dan lugar a la abstención son:
Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anteriormente.
Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Ahora bien, como estas circunstancias señaladas anteriormente dicen relación con la imparcialidad del funcionario en cuestión más que con la legitimidad misma del acto, la ley establece que “la actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
Por otro lado, la no abstención en los casos en que proceda dará lugar a la responsabilidad administrativa correspondiente. Finalmente, los últimos dos incisos del artículo 12 disponen que en los casos señalados con anterioridad, podrá promoverse inhabilitación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La inhabilitación se planteará ante la misma autoridad o funcionario afectado, por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda”.
No formalización: El artículo 13 que trata sobre la no formalización, da cuenta también de una serie de reglas y principios importantes ya analizados con ocasión del estudio de la nulidad de los actos administrativos. La norma parte señalando que “el procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares. El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado. La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros”. Así, es posible apreciar que estos dos últimos incisos materializan la consagración de la conservación del acto administrativo y la convalidación sobre los cuales ya nos referimos en su oportunidad
Inexcusabilidad: Haciendo una caracterización muy similar a la del principio conclusivo, el artículo 14 de la Ley, refiriéndose a la inexcusabilidad, señala que “la Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación”. Agrega el artículo que siendo requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado. Por último, en los casos de prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento (casos de terminación anormal del procedimiento administrativo), la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Impugnabilidad: Como una suerte de proyección de la contradictoriedad consagrada en el artículo 10, el artículo 15 de la Ley establece el llamado principio de impugnabilidad.
La ley dispone que “todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales”. Marcando, además, la trascendencia de la distinción entre actos de mero trámite y actos terminales, el inciso 2o del artículo 15 dispone: “Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión”.
Por último, el inciso final de la disposición autoriza a la autoridad que acogiere un recurso interpuesto contra un acto administrativo a dictar por sí misma el acto de reemplazo.
Transparencia y publicidad: Como una aplicación del principio consagrado en el artículo 13 de la LBGAE0, el artículo 16 de la Ley señala que “el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él”. Salvando la inconstitucionalidad de que adolecía el antiguo inciso 2o del artículo 16, luego de la reforma constitucional de 2005, el actual texto de la norma dispone: “En consecuencia, salvo las excepciones establecidas en la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado y en otras disposiciones legales aprobadas con quorum calificado, son públicos los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, así como sus fundamentos y documentos en que éstos se contengan, y los procedimientos que utilicen en su elaboración o dictación”75. Como resulta evidente, el desarrollo normativo de dichos principios se encuentra en la Ley N° 20.285 sobre el Acceso a la Información Pública.