5.1 El Acto Administrativo; El Producto de un Procedimiento Administrativo
Corresponde ahora analizar la actividad jurídica de la Administración Pública en ese último modulo el cual se materializa a través de diversos instrumentos jurídicos, entre los que se cuentan como más importantes los actos administrativos y los contratos administrativos. Al lado de ellos existen otras herramientas más o menos desarrolladas como la acción concertada, no recogida ni aceptada siempre en nuestro Derecho y los convenios interadministrativos, sin perjuicio de lo anterior, no pueden dejar de mencionarse los casos de actuación informal de la Administración, los que si bien no constituyen en sí mismos una actuación jurídica, sí corresponden a una actuación material que puede dar lugar a una actuación administrativa posterior. Asimismo, no está de más precisar en este punto que un acto material ilegal no puede ser objeto de anulación, puesto que se trata de una situación de hecho.
En tal caso, la Administración se deberá hacer cargo de las consecuencias jurídicas dañosas que hubiere irrogado el acto, las que generalmente se manifiestan en indemnización de perjuicios. De todas formas todo acto material tiene un antecedente jurídico, que normalmente es un acto administrativo, el que podrá ser impugnado por las vías correspondientes.
Cuando se habla de definiciones, podemos referirnos y utilizar partida para este análisis es la del profesor Alfredo Gallego Anabitarte: “el acto administrativo es la resolución (medida, decisión) unilateral de un sujeto en el ejercicio de poder público para un caso concreto.”
En el mismo sentido puede ser citada la definición de Hartmut Maurer, el acto administrativo es una regla imperativa para un caso concreto, emanada de una autoridad administrativa, con efecto externo directo.
De ambas definiciones pueden extraerse ciertas características, a saber:
Se excluyen todas aquellas actuaciones de la Administración del Estado que no resuelven, sino que certifican, interpretan, proponen, informan, etc.
No considera la referencia a la manifestación de voluntad como elemento del acto administrativo (de la que sí se hace cargo García de Enterría), la que remite al negocio jurídico y a la autonomía de la voluntad (propia del Derecho Civil), noción que no ha sido asumida pacíficamente por la doctrina comparada.
En efecto, desde una perspectiva negocial se ha definido el acto administrativo como “la expresión o manifestación de voluntad de la Administración Pública de carácter unilateral y tendiente a producir efectos jurídicos obligatorios de contenido particular». En nuestro ordenamiento jurídico esta perspectiva, aparentemente, ha sido recogida, atendida la declaración expresa del artículo de la Ley
Es unilateral, de manera que se distingue del contrato administrativo. El acto administrativo -la resolución- se emite y se impone sin necesidad de que su destinatario manifieste su conformidad con el mismo. – Se hace referencia al sujeto que ejerce poder público o a una autoridad administrativa, cuestión que es mucho más específica que la sola referencia a un acto de la Administración. Debe tenerse en cuenta que dentro de una Administración Pública existen autoridades que tienen poder especial para una actuación o una clase de éstas, pero no para todas las que competen al órgano en particular.
El acto administrativo resuelve un caso concreto, por lo que se distingue de otras actuaciones como las de tipo normativo (reglamento), que regulan un número indeterminado de casos, o de otro tipo de actuaciones que no resuelven, sino que certifican, interpretan, manifiestan, una opinión, pero que no deciden nada en particular. En palabras de Otto Mayer: “El acto administrativo es un acto de autoridad que emana de la Administración y que determina frente al súbdito lo que para él debe ser de Derecho en un caso concreto»
“En resumen, el concepto de acto-resolución administrativa permite aislar, dentro del conjunto de actuaciones de la Administración, unas medidas específicas y típicas, tanto frente a disposiciones y reglamentos, como frente a los actos de trámite, propuestas, informes, como frente a los contratos, así como frente a las actuaciones materiales o actos reales (derribo de un edificio declarado ruinoso; enseñanza en la Universidad, etc.
Si bien hemos podido delimitar de buena forma el concepto de acto administrativo, es necesario hacer algunas menciones respecto a las dilaciones que tienden a hacerse entre la actuación administrativa y la teoría del acto jurídico y negocio jurídico del Derecho privado. Ya se hizo alusión, con anterioridad, a la difundida y controvertida noción de acto administrativo vinculada al Derecho Civil. A través de ella lo que se buscó fue construir un concepto de acto administrativo extrapolando al ámbito administrativo las nociones dogmáticas de la teoría del acto jurídico del Derecho privado, culminando este proceso con la adopción del concepto formulado por Zanobini.
De este modo, el acto administrativo sería “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria”. Dentro de las distintas posiciones relativas a esta teoría, cabe resaltar el planteamiento de Forsthoff, quien ha dado importantes argumentos para rechazar el concepto de acto administrativo como negocio jurídico. El, “tras indicar que aun el acto administrativo necesitado de colaboración es una emanación unilateral y nada más, señala que el acto administrativo si es obligatorio como suele ser lo usual, vincula a la persona a la que va destinada; de tal manera que para Forsthoff la capacidad de obligar a otros, de poner en marcha un poder coactivo y superior, es la esencia de acto administrativo, mientras que la declaración de voluntad negocial de Derecho privado sólo puede obligar a quien la expresa. Eso también pertenece a su esencia, pues es producto del principio fundamental del orden jurídico-privado según el cual a nadie se le puede otorgar, o mejor dicho, a nadie se le ha otorgado un poder de obligar a sus iguales”.
En consecuencia, independientemente del peso doctrinario de aquellos autores que ven en el acto administrativo una manifestación de voluntad y, consecuentemente, una figura que nace de la concepción negocia de todo acto jurídico, lo esencial del acto administrativo está en la utilización del poder público, cuyo ejercicio válido queda determinado por la competencia para desarrollarlo, el cual permite que lo resuelto pueda imponerse de manera unilateral sobre los ciudadanos.
Evidentemente, toda actuación jurídica requiere para su eficacia de un mínimo de aceptación por parte de sus destinatarios; sin embargo, la ejecutoriedad del acto administrativo, esto es la posibilidad de imponerse unilateralmente a cualquiera, es demostrativa de que al menos en teoría un acto administrativo puede ejecutarse aunque nadie estuviera conforme con su contenido.