5.2 Clasificación del Acto Administrativo
Se debe hacer la prevención de que existen tantas clasificaciones como criterios y perspectivas se desee apreciar del acto administrativo. No obstante ello, las más tradicionales son las que se enumeran a continuación:
a) Según la naturaleza de la potestad ejercida:
“El hecho de que no se tenga derecho subjetivo a obtener algo, no significa que la Administración pueda otorgar o denegar lo solicitado, discrecionalmente (…) La Administración, que aplica la Ley denegando u otorgando derechos subjetivos, nunca es discrecional (esto es, una actuación Ubre) sino que está vinculada a una motivación racional suficiente y convincente; su argumentación está sometida a la sana crítica y fiscalización por parte de los Tribunales, que nunca deberán sustituir por su parecer el expresado en la-resolución, sino tan sólo comprobar que ésta es tolerable v admisible».
Esta posición tan particular, pero no por eso carente de fundamento, va en contra del cuasi dogma de distinguir entre acto reglado y discrecional. En efecto, a partir de esta clasificación se señala que existen actos en que la toma de decisiones se ha entregado a la Administración del Estado en forma más amplia, pudiendo ésta optar entre un número de soluciones, todas ellas legales. El punto es que no existiría una categoría de actos discrecionales o reglados 100% puros, sino actos más o menos reglados y actos más o menos discrecionales. O más aún, si la Administración Pública cuenta con un abanico de posibilidades para resolver, siendo ellas válidas bajo el prisma de la norma legal, deberá razonar respecto de los motivos y los fines del acto, los que permitirán que los elementos no reglados del acto y que se tuvieron en cuenta para la dictación del mismo, fueron los que mejor se adecuaban a la situación fáctica a la que se aplica la resolución administrativa.
b) Según el ámbito en que producen sus efectos:
Se distingue, en primer lugar, el acto administrativo interno, que se debe entender como aquél que produce efecto directo al interior de la Administración Pública y que, por lo general, es manifestación de una relación de sujeción especial.
Por su parte, acto externo es aquel que produce efecto fuera de la Administración Pública, y que por tanto no requiere de una vinculación especial a la Administración.
c) Según el número de Administraciones requeridas para su dictación:
De acuerdo con este criterio se distingue entre actos simples y actos complejos. Son actos simples aquellos que para su dictación requieren de la intervención de sólo un órgano administrativo. Son, por su parte, complejos aquellos en que se requiere de la intervención de una pluralidad de órganos administrativos para su dictación.
d) Según su función en el procedimiento administrativo:
En este caso se hace referencia a los actos trámites y actos decisorios o terminales. Son actos trámites aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo. Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración Pública.
La importancia de esta clasificación está dada por la Ley, puesto que la principal característica de los actos trámite es que éstos no son impugnables, salvo cuando supongan la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo o produzcan indefensión.
De esta forma y desde la perspectiva de los medios de impugnación, como se puede colegir, sólo son impugnables, en principio, los actos decisorios. Sin perjuicio de lo ya dicho en el literal anterior, a propósito de la inimpugnabilidad de los actos trámite, se deben considerar inimpugnables los actos firmes, los consentidos y los confirmatorios o reproductorios de uno anterior. Se entiende por actos firmes aquellos actos administrativos de carácter inimpugnable que por haber transcurrido el plazo para interponer los recursos administrativos o los contencioso-administrativos, o que habiéndose interpuesto éstos, han sido fallados a favor de la Administración.
Por su parte, los actos consentidos son aquéllos de carácter firme, pero en que su inimpugnabilidad proviene del consentimiento del administrado destinatario del mismo68. Dentro de esta categoría debe considerarse a los actos confirmatorios o reproductorios de otros anteriores, los cuales al igual que los anteriores no son impugnables, toda vez que se limitan a repetir la decisión de un acto administrativo anterior. El requisito básico para estar en presencia de esta clase de actos es la perfecta identidad que debe existir entre el acto anterior y el confirmatorio o reproductorio.
f) Según el ejercicio de poder público:
Se trata de una antigua clasificación que distinguía aquellos casos en que la Administración Pública actuaba ejerciendo un poder público, frente a aquellos casos en que, por el contrario, actuaba desprovista de todo poder, es decir, a través de un acto de gestión. Ésta era una distinción que se aplicaba, para fundar la responsabilidad o irresponsabilidad de la Administración por los daños causados con su actuar, la cual, de todas formas, ya ha sido superada, ya que no es posible sostener la irresponsabilidad de la Administración.
g) Según su efecto en la esfera jurídica del particular:
Desde esta perspectiva se distingue entre el acto favorable y el acto administrativo desfavorable.
e) Según la fuente de su inimpugnabilidad:
Por el contrario, el acto administrativo de gravamen o de contenido negativo supone una restricción, merma o limitación en el ámbito jurídico de una persona. En el primer caso, la doctrina más tradicional entendía que el acto administrativo favorable estaba dotado de fuerza por sí mismo, sin que ella emanase de la ley, a diferencia de los actos de limitación o gravamen en que hay reserva de ley, por lo que el acto administrativo obliga en cuanto aplica la ley que admite la limitación. Ello, evidentemente, hoy día no es así, desde el momento en que toda la actuación administrativa se rige por el principio de legalidad, no sólo el acto de gravamen requiere su habilitación en la ley, sino también el acto favorable. La importancia principal que en la actualidad se aprecia respecto de esta clasificación se refiere a la procedencia de la revocación como medio de extinción anormal del acto administrativo.
I) Según la forma de expresión del acto:
De acuerdo con este criterio se puede encontrar a los actos administrativos expresos y los actos tácitos o presuntos, dependiendo de si ha operado o no la regla del silencio administrativo. Un acto expreso será la resolución administrativa escrita y formalmente emanada. Actos tácitos o presuntos son aquéllos en que la declaración de la Administración del Estado no se exterioriza de modo formal, sino que se deduce de su propia inactividad, por aplicación de las reglas del silencio administrativo.